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Por Kate Doyle <kadoyle@gwu.edu>
Analista y directora del Proyecto México, Archivo de Seguridad Nacional

Traducido por Carlota McAllister
Asistente de investigación del Proyecto México, Archivo de Seguridad Nacional


México D.F., 11 abril 2002 – La elección de Vicente Fox Quezada el primero de julio del 2000 marcó una línea divisoria en la historia moderna mexicana. Con su victoria, Fox se conviritió en el primer candidato no postulado por el poderoso Partido Insitucional Revolucionario (PRI) a ganar la presidencia en más de setenta años. Si bien el PRI heredó el manto revolucionario de los que lograron acabar con la dictadura en México en 1910, como todos los monopolios el PRI se ha ido hundiendo en la ineficiencia, el nepotismo, y la corrupción profunda desde entonces. Fox, candidato del partido de oposición más antiguo del país, el Partido de Acción Nacional (PAN), se comprometió a cambiar todo aquello.

Desde que tomó el poder, la agenda ambiciosa del presidente incluye una reforma fiscal amplia, la reinvención del rígido sistema politico mexicano, el respeto a los derechos humanos, un nuevo activismo internacional, relaciones mejoradas con los Estados Unidos, y mucho más. Los críticos de Fox se quejan de la distancia entre su vision y sus logros, los cuales, alegan, son escasos. Sin embargo, su administración ha tenido la voluntad de actuar rápidamente y con cierta valentía en un asunto: el acceso a la información. La decisión de Fox de atacar este problema es una respuesta directa a la presión pública. Mientras el gobierno autoritario de un sólo partido va cediendo ante formas más democráticas de gobernación, la administración se enfrenta con el reclamo del público, cada vez más urgente, que rompa con el pasado corrupto y sigiloso del estado mexicano a favor de una nueva apertura y transparencia y una nueva responsabilidad ante el pueblo mexicano. Fox ha contestado con una iniciativa de ley para abrir la información sobre el pasado y el presente que posee el gobierno al escrutinio del público. Actualmente, el Congreso mexicano considera la ley, con el compromiso de resolver las diferencias que existan y ratificar una version final antes que esta sesión se acabe a finales de abril.

La historia de la iniciativa de ley sobre el acceso a la información es una ilustración de lo que ha sido el proceso de transición en México. El compromiso de la administración de ratificar una ley en esta materia se ha hecho real debido a la determinación y activismo de una coalición de diversos representantes de la sociedad civil. El “Grupo Oaxaca” – una alianza entre académicos, abogados, periodistas y editores y organizaciones no-gubernamentales, que lleva más de un año abogando por el derecho del público al acceso a la información gubernamental – propuso su propia iniciativa de ley sobre el acceso a la información el 11 de octubre 2001. Desde esa fecha, el grupo mantiene un diálogo constructivo con diputados claves, colocándose en una buena posición para ejercer presiones sobre las diferencias entre su versión de la ley y la del gobierno. En un inicio, la administración de Fox se comprometió a presentar una iniciativa de ley sobre el acceso a la información antes que el Congreso se convocara de nuevo a finales de agosto 2001, pero divisiones internas al gobierno atrasaron la iniciativa hasta el último momento. Finalmente, el presidente presentó su borrador poco después de la medianoche el primero de diciembre 2001 (para poder decir que su gobierno había cumplido con su promesa de redactar dicha ley en su primero año en el poder). Sin embargo, ya que el Congreso terminó su sesión el 6 de diciembre, no hubo tiempo para debatir la ley durante esa sesión, así que la discusión no empezó hasta que la nueva apertura del el 15 de marzo 2002.

La buena noticia es que la iniciativa del gobierno no está nada mal – si se toma en cuenta que el propio partido del Presidente Fox, el PAN, es el único de los tres partidos con representación importante en el Congreso que se oponga a la ley. Se puede detectar un cambio significativo desde que se filtró el primero borrador de la ley del gobierno a la prensa, hace un año, hasta el día de hoy; de hecho, quedó claro que las presiones del Grupo Oaxaca – además de discusiones con grupos internacionales tales como el Archivo de Seguridad Nacional – han provocado un vuelco radical en la conceptualización y redacción de la ley dentro del gobierno. La primera versión fue aterradora: tenía excepciones amplias, rendijas enormes, y le faltaba una calendarización clara. Los mexicanos reaccionaron fuerte y negativamente al borrador, denunciándolo en muchos de los periódicos nacionales, regionales y locales del país. Desde ese momento, el control exclusivo sobre la redacción de la ley que había tenido la agencia anticorrupción del gobierno, SECODAM (Secretaría de la Contraloría y el Desarrollo Administrativo), se le quitó, y la Secretaría de Gobernación asumió el cargo de elaborar la ley. Esto sucedió a pesar de que el Secretario de Gobernación Santiago Creel tiene deudas políticas con el PAN y por lo tanto procede con mucha precaución en cuestiones como el acceso público, el establecimiento de una comisión de la verdad y el nombramiento de un fiscal especial para los “desaparecidos,” que han venido cobrando fuerza en los últimos meses. Pero al final, el consenso que emergió después de meses de debate interno resultó en una iniciativa bastante mejor – la cual se parece, en algunas cosas, al borrador que mandó el Grupo Oaxaca.

Hay cuatro puntos conflictivos que faltan por resolverse en el comité congresional que discute el borrador final de la ley, la Comisión de Gobernación, antes que ésta presente la iniciativa a la plenaria del Congreso (ver Reforma, 3/29/02, p. 2A):

1. El derecho a la información en México se enmarca dentro del Artículo 6 del Capítulo I (referente a las “Garantías Individuales”) de la Constitución Mexicana de 1917, el cual dice así: “El derecho a la información será garantizado por el Estado”. El punto que la Comisión de Gobernación actualmente discute es si la nueva iniciativa de ley es reglementaria del Artículo 6 de la Constitución o si mejor se debiera designar como una ley administrativa. El Grupo Oaxaca argumenta que la ley debiera ser reglementaria de la Constitución, para facilitarle al cuidadano recursos de amparo jurídicos, ya que una ley administrativa – aunque no excluyera los recursos jurídicos – sería bastante más engorroso para miembros del público, obligándolos a agotar todos los procedimientos administrativos antes de poder recurrir a la ley.

2. Se ha acordado que la ley establecerá un “Instituto Federal de Acceso a la Información Pública” para supervisar el manejo de la información del gobierno y las prácticas de desclasificación, y para promover el derecho de los ciudadanos a obtener información del gobierno. Este será una entidad autónoma, independiente en sus operaciones, presupuesto, y poder de decisión. El presidente nombrará a cinco comisionados para encabezar el Instituto después de consultar con la Secretaría de Gobernación además de organizaciones sociales, profesionales y académicas no-gubernamentales. La duda es si la selección de los comisionados será el privilegio exclusivo del presidente, o si los nombrados tendrán que ser ratificados por una mayoría de los votos en la Cámara de Diputados. El Grupo Oaxaca quiere que se le dé la autoridad de aceptar o rechazar los nombramientos al Congreso.

3. La Comisión de Gobernación debe definir el ámbito dentro del cual el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública tiene el poder de interpretar el significado de la ley en su aplicación.

4. Todavía falta que la Comisión determine qué pasará, precisamente, si una entidad gubernamental no responde a una solicitud de información del público. La iniciativa del ejecutivo le concede 10 días al gobierno para responder a una solicitud del público. Si no hay respuesta, la falta de respuesta se considera como una negativa a la solicitud, la cual permite al ciudadano apelar la decisión ante el Instituto. La versión del Grupo Oaxaca dice que si la entidad no responde ante una solicitud del público, la falta de respuesta se debe considerar una respuesta positiva, la cual obliga al gobierno proveer la información dentro de 10 días.

Pero además de los debates actuales en el Congreso, hay ciertas dudas respecto a la implementación de la ley como se contempla en las dos propuestas, las cuales sin duda se tendrán que ir resolviendo cuando el público empiece a utilizar la ley para solicitar información. Estas dudas se refieren a los siguientes asuntos:

-- Los tres poderes del Estado

Por la forma en que está redactada actualmente, el Acta obliga sin distinción a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial mexicanos a seguir los nuevos reglamentos sobre el acceso público a la información. ¿Cuáles son las ramificaciones de una ley federal que aplique normas idénticas para la divulgación a todos los tres poderes del Estado?

En los Estados Unidos, las normas de divulgación para los sectores ejecutivos, legislativos y judiciales son distintas en cada caso. La Ley de Libertad de Información estadounidense dispone que las transcripciones, notas y actas generadas en reuniones gubernamentales son públicas (sujeto a revisión) – pero no exige que el Congreso mantenga esta misma norma, porque obligaría a los congresionistas y sus empleados a abrir notas sobre conversaciones con ciudadanos particulares. (Esas interacciones las protege la Primera Enmienda.) Por lo mismo, la ley estadounidense require que casi todo procedimiento jurídico sea abierto, pero no requiere lo mismo para los procedimientos en el poder ejecutivo.

Puede ser que el Congreso Mexicano en algún momento quiera contemplar reglas especiales para la legislatura y la judicatura, las cuales redactaría, debatiría, y ratificaría por separado. Para lograr la transparencia legislativa, por ejemplo, se podría establecer algún tipo de reglamento para “audiencias abiertas,” parecido al reglamento vigente en Estados Unidos. Igualmente, a la judicatura se le podría obligar en otra ley u otras leyes a abrir todos los procesos al público, y emitir todos sus juicios públicamente, con la excepción de circumstancias extraordinarias.

-- Excepciones

Seguridad nacional: Ninguna de las dos propuestas contempla una prueba de equilibración – algo que en Estados Unidos sólo hubo en un momento (en la Orden Ejecutiva firmada por el Presidente Carter), pero lo cual los defensores de la apertura en E.U.A. consideran clave para la transparencia en esta área tan delicada. La prueba de equilibración estipula que los daños que la divulgación de la información podría causar no pueden tener más peso que la importancia de la información para el debate público. En otras palabras, si el interés público pesa lo suficiente, el gobierno tiene que contemplar la divulgación de la información a pesar de haya intereses de seguridad nacional de por medio. (Un ejemplo de esto en E.U.A. es la divulgación, por parte de la Agencia Central de Inteligencia, de información sobre sus acciones encubiertas en el pasado.)

Establidad financiera y económica: Esta excepción en la iniciativa del gobierno es algo preocupante. Es una cosa proteger secretos bancarios (como lo hace la ley estadounidense y la iniciativa del Grupo Oaxaca), pero es otra cosa totalmente negar toda la información que pueda “Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país”. Se puede imaginar el conflicto que esta excepción provocará cuando Hacienda, por ejemplo, pretenda que arreglos secretos entre el gobierno y la comunidad privada bancaria en México deban eximirse del escrutinio público porque su divulgación podría dañar la estabilidad económica del país.

Investigaciones anteriores: El borrador del gobierno parece negar el acceso a toda información que se refiera a investigaciones que tengan por objeto la aplicación de la ley, tanto las que están en marcha como las del pasado. Esto hace contraste con la versión del Grupo Oaxaca, que protege “La información que comprometa los procesos de investigación criminal y aquellos que revelen estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos, mientras las resoluciones no causen estado” (énfasis mío) – lo cual representa una norma más racional. Cuando una investigación haya terminado, la información debe hacerse pública.

Documentos deliberativos: La iniciativa de Fox busca retener información “que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos”. Aunque sea apropriado proteger información deliberativa, la excepción no debe aplicarse a documentos que sirvieron como base para una decisión ya finalizada. En ese caso, la información deliberativa subyacente debe abrirse al público.

-- Creación de registros federales

Si bien las dos iniciativas son explícitas con respecto a la preservación de los registros federales y los mecanismos por los cuales éstos serán disponibles, ninguna contiene una cláusula muy adecuada en lo que se refiere a la creación de registros. La versión del Grupo Oaxaca dice (Artículo 9), que: “En cada reunión de los órganos en que se discutan y adopten decisiones públicas deberá levantarse una minuta que deberá preservarse en los archivos oficiales”. La ley podría además requerir que el gobierno documente cada decisión clave y cada acción importante que tome un servidor público o una entidad pública.

 -- Cuotas de búsqueda, revisión y duplicación

Ninguna de las dos iniciativas contempla una solución satisfactoria para el problema de las cuotas. La versión del gobierno (Capítulo V: Cuotas de acceso) incluye los costos que el proceso de búsqueda y revisión representen para la entidad dentro de las cuotas para la reproducción, e indica solamente que el solicitante será responsable de todo, en lugar de separar la búsqueda de la duplicación. Este requisito podría interponer obstáculos insuperables ante los particulares. La experiencia del Archivo de Seguridad Nacional con este problem ha sido larga y amarga, desde los años en los que las entidades del gobierno intentaban obstaculizar el acceso a la información aplicando cuotas onerosas al proceso de búsqueda y revisión. En 1987, por ejemplo, la DEA informó a un analista del Archivo que su solicitud de documentos le costaría $800,000 U.S. sólo para la fase de búsqueda. El Archivo se vio obligado a pelear este asunto hasta llegar a la Corte Suprema de E.U.A., la cual dejó en pie la resolución de una corte más baja, que decía que el Archivo formaba parte de los medios noticiarios y por lo tanto estaba exento a las cuotas de búsqueda y revisión. En la ley estadounidense, se distingue entre solicitantes comerciales (como compañías farmaceúticas gigantes que solicitan información a la Administración de Comidas y Medicinas, por ejemplo) y otros solicitantes no-comerciales o de los medios de comunicación.

Por otro lado, la iniciativa del Grupo Oaxaca no menciona el costo que la búsqueda de información representa para el gobierno, el cual puede llegar a ser importante. En un mundo ideal, el acceso público a la información del gobierno beneficiaría más de la ausencia total de cuotas, lo cual siempre presentará una tentación para las entidades de gobierno interesadas en resistir la apertura. Pero en México la Comisión de Gobernación bien podría llegar a un punto intermedio entre la posición anti-cuotas del Grupo Oaxaca y la posición cuotas-plenas de la iniciativa de Fox, cobrándoles sólo a los solicitantes comerciales los costos de la búsqueda, revisón y duplicación de sus documentos, y a la vez eximiendo a los solicitantes no-comerciales.

-- Los plazos establecidos para proporcionar la información

Las dos iniciativas establecen plazos dentro de las cuales el gobierno debe buscar, revisar y proporcionar la información al solicitante: en la iniciativa de Fox, el plazo es de veinte días hábiles, y en la versión del Grupo Oaxaca es de diez. En los dos casos, los requisitos parecen demasiado estrictos. Podrían llegar a ser una carga excesiva para el gobierno, y hasta favorecer una situación en la cual los servidores públicos se esfuercen menos de lo debido en el proceso de búsqueda y revisión para poder cumplir con las fechas límites. En lugar de esto, la ley podría proponer un plazo más racional, que no sea ni demasiado optimista respecto a la capacidad del gobierno para responder con rapidez, ni demasiado onerosa para el solicitante. Por ejemplo, la ley podría estipular que una entidad responda dentro de diez días hábiles en la forma de una carta que reconozca la solicitud, asignándole un número y constatando que la búsqueda haya empezado. A partir de eso, la entidad tendría sesenta días para responder a la sustancia de la solicitud. Así, las solicitudes se manejarían en forma oportuna, según el orden en que lleguen a la entidad, a menos de que el solicitante indique que la información se necesite urgentemente. Cuando el solicitante demuestre la urgencia de su necesidad, se debe proporcionar los documentos inmediatamente.

-- Sanciones

Es alentador notar que tanto la iniciativa de Fox como la del Grupo Oaxaca incorporan sanciones para casos en los cuales una entidad no cumpla o se niegue a cumplir con la ley de acceso a la información pública. Sin embargo, la forma en que se aplican estas sanciones – y precisamente a quién se aplican – no es muy clara, lo cual es inquietante. Si el hecho de no cumplir se trata de un comportamiento criminal – como por ejemplo destruir documentos, dañarlos u ocuparlos para fines ilegales – debería traer consecuencias legales. Pero si un oficial falta en su obligación de responder a una solicitud en una manera que refleje la cultura burocrática y los defectos de su entidad, es la entidad a la que se debe castigar, no al individuo.

Este asunto es bastante complicado, y a lo mejor requerirá una solución específica dentro de la estructura legal de cada país. Pero, para hacer una comparación, en Estados Unidos la Administración Federal de Comidas y Medicinas maneja entre 75,000 a 105,000 solicitudes de información al año. Dificilmente se puede concibir una forma de castigar a oficiales individuales dentro de esta entidad cada vez que la respuesta de la entidad a una solicitud se atrase más de veinte días. Puede haber una solución burocrática más apropriada que la que se dirige a oficiales incumplidos. Si una agencia, en repetidas ocasiones, falta en su obligación de cumplir la ley, por ejemplo, se podrían transferir fondos directamente del presupuesto de la oficina del director o de la oficina de relaciones públicas al presupuesto de la oficina encargada de responder a las solicitudes de información. El monto de los fondos que se transfieran se calcularía según lo que se considere necesario para que la oficina de información cumpla con la ley.

-- Información privada 

De por si, no existe una ley para proteger la privacidad en México. Las iniciativas de Fox y del Grupo Oaxaca reconocen ambas la falta de una protección legal para la privacidad del ciudadano particular. Ambas incluyen cláusulas que contemplan proteger la información personal de divulgaciones inapropiadas o ilegales, además de claúsulas que reconocen a los particulares el derecho a obtener sus archivos personales del gobierno. Sin embargo, en algún momento, el Congreso mexicano y el poder ejecutivo deberían contemplar la redacción de una ley específicamente dirigida a garantizar la privacidad.

Conclusión

A pesar de estas preguntas vigentes, ambas propuestas ante el Congreso mexicano parecen buenas. Las dos obligan a la administración a poner todos los documentos básicos del gobierno a la disposición del público sin exigir una solicitud formal por parte del público; ambas suponen que la información del gobierno debe estar abierta a menos de que daños específicos puedan resultar de su divulgación; ambas establecen una entidad independiente a la que un ciudadano pueda recurrir antes de tener que recurrir a la ley; ambas también le conceden al cuidadano la oportunidad de ampararse en la judicatura; y ambas obligan al gobierno a preservar y mantener la información que se retenga, en lugar de darle el derecho a destruirla.

El Archivo de Seguridad Nacional seguirá monitoreando el progreso de la ley de acceso a la información pública en México, y pondremos este informe al día cuando sea necesario. ¡Siga mirando estas páginas! 

[La autora quiere agradecer a Morton Halperin, director de la oficina del Instituto para la Sociedad Abierta en Washington D.C., Kate Martin, directora del Centro de Estudios de la Seguridad Nacional y abogada general del Archivo de Seguridad Nacional, y Ernesto Villanueva, coordinador del Centro Iberoamericano del Derecho a la Información y profesor de la Ley de los Medios en la Universidad Iberoamericana, por sus consejos y su apoyo en el análisis de las iniciativas del acceso público mexicanas.]


Documento 1
Grupo Oaxaca Freedom of Information Proposal, 11 October 2001 (en Español)
English translation of this document

 
Documento 2
Fox Administration Freedom of Information Proposal, 1 December 2001 (en Español)
English translation of this document